Cerca en el blog

4 de desembre de 2011

(ii) A propòsit de Building a New State 2011: Patrick Dumberry




Professor de dret internacional públic a la Universitat d'Ottawa





El govern del Quebec encarregà el 2002 a Daniel Turp, catedràtic de dret constitucional a la Universitat de Mont-real i Patrick Dumberry, aleshores advocat en exercici i ara professor de dret internacional públic a la Universitat d'Ottawa, un estudi sobre la via del Quebec envers la independència i la successió d'estats pel que fa als tractats. L'informe tenia com objectiu l'actualització dels continguts aportats per la comissió parlamentària d'estudi de les qüestions relatives a l'accés del Quebec a la sobirania (1991-92). La mirada serena i sempre amatent a la legalitat constitucional, pròpia de l'independentisme quebequès, ha tingut en el professor Dumberry un bon exponent en la 1a Conferència Internacional Building a New State 2011 que organitzà Sobirania i Justícia el passat 3 de novembre a Barcelona. La seva ponència sobre els aspectes jurídics en la successió d'estats no deixà ombra de dubte. Un acte de sobirania que no porti associat el reconeixement de la comunitat internacional serà estèril i sense efecte. Fóra assenyat prendre'n nota.

En cas que Catalunya decidís la separació d'Espanya, quines serien les principals qüestions legals objecte de negociació en la successió d'estats?

Entre altres assumptes s'hauria de resoldre la separació del deute i dels actius estatals, incloses ambaixades i consolats; s'haurien de determinar les fronteres del nou estat i del mar territorial i també definir la propietat dels arxius estatals. Si Catalunya decidís crear un exèrcit, un tema que molt probablement sorgiria és què fer amb les bases, l'equipament i el personal militar espanyol localitzats en territori català. A més el nou estat hauria d'establir un principi legal de ciutadania i definir-ne els criteris. En relació a això, podria ser objecte de negociació amb l'Estat espanyol que els catalans nacionals poguessin mantenir també la nacionalitat espanyola. Altres qüestions dependrien de si Catalunya esdevingués automàticament membre de la Unió Europea. En cas contrari s'hauria de negociar amb Espanya un acord de duanes que permetés la lliure circulació de mercaderies, serveis, capital i persones i també preveure quina moneda de curs legal s'utilitzaria transitòriament mentre s'estigués fora de la zona euro.

L'experiència de casos recents de successió d'estats ens demostra que sovint les negociacions amb l'estat predecessor triguen molts anys en resoldre's. Si aquest fos el cas de Catalunya amb Espanya el reconeixement del nou estat català, per part de països clau, seria crucial per garantir la viabilitat del nou estat, oi?

Absolutament. Durant el període de negociacions amb Espanya, Catalunya hauria de començar de seguida a pactar el reconeixement d'altres estats. Hauria d'invertir tots els recursos humans i materials possibles en aquesta tasca, fins i tot si Espanya optés per oposar-se a la declaració d'independència i es negués a entaular negociacions amb el nou Estat català. El Tribunal Suprem del Canadà, en el cas Secessió del Quebec de l'any 1998, raona, en el paràgraf 142, que encara que el reconeixement no és condició necessària per esdevenir un estat, de fet la seva viabilitat depèn, de forma pràctica, del reconeixement d'altres estats. I el paràgraf 155 rebla el clau quan el Tribunal precisa, altre cop, que l'èxit d'una successió d'estats dependrà del reconeixement de la comunitat internacional.

La Convenció de Montevideo (1933) fixa les quatre condicions necessàries per definir una entitat com estat: un territori definit, una població permanent, un govern capaç d'exercir la seva autoritat i la capacitat d'entrar en relacions amb altres estats. Està clar que l'Estat de Catalunya compliria totes quatre però, això garantiria el reconeixement dels altres estats arreu?

Efectivament, el dret internacional considera que quan una entitat compleix les quatre condicions que vostè ha esmentat és, per defecte, un estat. El reconeixement d'altri, doncs, no és constitutiu, sinó merament declaratiu. És a dir, no és una precondició perquè un estat existeixi. No tinc cap dubte que Catalunya compliria els requeriments. No obstant això, és cada estat, individualment i unilateral, que decideix si una entitat compleix o no els requeriments de Montevideo i si està disposat a avalar la constitució del nou estat. Comptat i debatut, el reconeixement és una decisió de caràcter polític i, per tant, el fet que Catalunya complís les quatre condicions no comportaria necessàriament que altres estats reconeguessin la seva independència.

Per què és vital per un nou estat ser reconegut pels altres?

Fonamentalment per dues raons. Primer, és essencial per instituir relacions diplomàtiques amb altres estats. Les relacions diplomàtiques requereixen que tots dos països, formalment, es reconeguin com a estats independents. Segon, el reconeixement és imprescindible per entrar en una organització internacional. Pràcticament en tots els casos és necessari ser admès per una majoria qualificada d'estats membres. Si no hi ha reconeixement per part d'aquests estats, òbviament, no es pot ingressar en l'organització.

Quins són els factors que facilitarien el reconeixement del nou Estat català per part d'altres estats?

Davant la tessitura d'un reconeixement hi ha un mínim de cinc factors que tenen impacte en la decisió d'un estat: 1) Catalunya haurà de demostrar al món que compleix els quatre requisits que estableix el dret internacional, 2) en general, els estats són més propensos a reconèixer un nou estat si aquest té dret a esdevenir independent segons el dret internacional, 3) la percepció general de Catalunya com un nou estat, 4) alguns estats estaran més inclinats a reconèixer el nou Estat català si Espanya l'ha reconegut prèviament. Si no és el cas, tampoc serà impossible perquè Espanya no té el dret de veto sobre aquesta qüestió. No obstant això, una objecció espanyola molt ferma i la negativa a entrar en negociacions tindria un efecte nociu i 5) el procés mitjançant el qual Catalunya esdevingui un estat independent ha de ser democràtic, transparent i just.

Abans del referèndum de 1995 el govern del Quebec havia arribat a un acord de reconeixement amb França i la majoria dels estats africans francòfons. El govern de Catalunya hauria de fer, ben abans de declarar la independència, una activa tasca de lobi envers estats estratègicament clau per aconseguir per endavant el seu reconeixement?

Sí, és essencial. Aquesta feina s'haurà de portar a terme amb molta antelació. Costarà anys convèncer a tants països com sigui possible que reconeguin el nou Estat de Catalunya.

La sentència del Tribunal de Justícia de l'Haia sobre la independència de Kosovo conclou que encara que el dret internacional no reconeix el dret de Catalunya a la secessió tampoc la prohibeix pas. Aquesta doctrina obre una nova perspectiva en els futurs casos de successió d'estats?

Sí, és així. El dret internacional reserva el dret a l'autodeterminació externa, o sia a la independència, a aquells pobles que estan sota domini colonial o subjectes a subjugació, dominació o explotació exterior. El cas català no encaixa en cap d'aquests supòsits, per tant, el dret internacional no confereix el dret al poble de Catalunya de separar-se d'Espanya i esdevenir un estat independent. Té, només, el dret d'autodeterminació interna que comporta el desenvolupament polític, econòmic, social i cultural dins d'Espanya. Però, encara que el dret internacional no reconegui el dret de Catalunya a la secessió, tampoc no la prohibeix pas. Aquesta és la conclusió a la que arribà el Tribunal Internacional de Justícia de l'Haia el 22 de juliol de 2010 en el cas de la declaració unilateral d'independència de Kosovo. En definitiva, el que es diu és que la secessió d'Espanya i la creació d'un estat propi seria factible per Catalunya si un número suficient d'estats avalessin la iniciativa.

Perquè un procés d'independència sigui legítim cal que estigui fonamentat democràticament. El Tribunal Suprem del Canadà diu que s'ha de produir "una expressió clara d'una majoria clara" o sia que els resultats d'un referèndum "han d'ésser lliures de tota ambigüitat pel que fa tant a la pregunta com al suport aconseguit". Quan parlem de majoria clara, numèricament a què ens referim?

La posició del govern del Quebec ha estat tradicionalment que la majoria requereix el 50% més un vot. El Tribunal Suprem del Canadà refusà entrar en la controvèrsia de definir què constituiria una "majoria clara" o una "pregunta clara". Després del que dictaminà el Tribunal Suprem el govern federal decidí aprovar el Decret per fer efectiu el requeriment de claredat establert pel Tribunal Suprem del Canadà en el cas Secessió del Quebec. El Decret de claredat  determina que serà la cambra dels comuns (parlament) qui avaluarà, després del referèndum, si "ateses les circumstàncies" hi ha hagut una "expressió clara del desig d'una majoria clara de la població de la província perquè aquesta província deixi de ser part del Canadà". Si la cambra decideix que no s'ha produït una majoria prou clara, s'abstindrà d'entrar en negociacions amb el Quebec. Pel que fa al procés d'independència de Montenegro respecte de Sèrbia, el parlament fixà el límit en el 55%, pressionat per la UE. Finalment, el país esdevingué independent amb un 55,4% de sufragis afirmatius.

L'article 34 de la Convenció de Viena sobre els tractats en la successió d'estats, adoptada el 1978 i en vigor des del 1996, estableix que en cas de secessió (i també dissolució) és procedent aplicar el principi de continuïtat. Sota aquesta presumpció el nou Estat de Catalunya quedaria automàticament incorporat a tots els tractats multilaterals dels que Espanya forma part. A efectes pràctics, com s'hauria d'aplicar aquest principi?

Encara que el principi de continuïtat sigui d'aplicació no entra en efecte de forma automàtica. El nou Estat català haurà de fer una "declaració de continuïtat". Haurà de notificar per escrit al dipositari del tractat, una organització internacional o un estat, la seva voluntat de romandre-hi adherit. Atès que es tracta d'una presumpció, el nou estat també serà lliure de decidir no continuar formant part d'un tractat internacional del que l'estat predecessor n'era membre abans de la secessió.

Pel que fa als altres tractats: regionals, d'integració econòmica, bilaterals o polítics, el principi de tabula rasa preval i, per tant, la successió no seria automàtica. Aleshores, què caldria fer en aquests casos?

El nou estat haurà de sol·licitar formalment l'ingrés i seguir els procediments establerts en cada cas.

El nou Estat català formaria part automàticament d'aquelles organitzacions internacionals on Espanya és membre?

No. El tema ha de ser decidit al sí de cada organització a l'empara de les seves pròpies normes. L'article 34 de la Convenció de Viena sobre la successió d'estats no és d'aplicació tal i com s'explicita en l'article 4. En general, les normes de les organitzacions internacionals no es refereixen a l'eventualitat d'una succesió d'estats i, per tant, no es contempla la "successió automàtica". Un nou estat ha de sol·licitar formalment l'ingrés seguint els procediments estipulats per cada organització. Aquest és el cas, per exemple, de les Nacions Unides que especifica les disposicions relatives a l'admissió de nous membres en l'article 4. L'oposició d'Espanya a la independència catalana no evitaria legalment que Catalunya esdevingués un estat membre en una organització. Però, a la pràctica, cap entitat que hagi esdevingut independent de forma unilateral ha estat mai admesa a les Nacions Unides des de 1945. La negació d'Espanya a admetre la independència de Catalunya podria debilitar les possibilitats del nou Estat català d'entrar en els organismes internacionals.

La Comissió Europea va adoptar una posició de no admissió automàtica respecte a Escòcia l'any 2007. Si aquesta fos d'aplicació també al cas català, com creu que s'haurien d'orientar les negociacions polítiques d'accés a la Unió?

Personalment crec que l'accés a la UE de Catalunya no serà automàtic. Però el mecanisme que estableix l'article 49 per a nous sol·licitants, el territori dels quals mai no ha estat part de la Unió, probablement no seria d'aplicació al territori de Catalunya. Per tant Catalunya no rebria el mateix tractament que Croàcia o Sèrbia. Atès que ha format part de la Unió durant més de 20 anys les seves lleis no necessiten cap reforma per encaixar en els estàndards comuns europeus. No hi ha cap dubte que Catalunya compliria el criteri Cophenaguen. Segur que moltes qüestions seran objecte d'intenses negociacions. Catalunya haurà de demostrar que vol complir totes les obligacions de la UE i que està llesta per comprometre's.

Després de dos referèndums fallits (1980 i 1995) el debat nacional al Quebec sembla travat a l'espera de trobar les condicions per preparar-ne un tercer. A més a les darreres eleccions federals el Bloc Quebequès va passar de 48 a 4 diputats. Una desfeta inapel·lable. Quins són els motius que han portat a aquesta conjuntura?

La ciutadania del Quebec està progressivament esdevenint satisfeta amb l'actual statu quo. El govern del Quebec ja no reclama noves competències, iniciativa que, de tota manera, seria rebutjada tant pel govern federal com per les altres províncies. El sotrac de la crisi econòmica fa que els quebequesos se sentin menys encoratjats a impulsar la independència perquè és percebut com un procés que comportaria inestabilitat política i econòmica.



El professor Dumberry al seu despatx a la Universitat d'Ottawa

El debat sobre la creació d'un Estat independent - The debate on building an independent State

El debat sobre la creació d'un Estat independent - The debate on building an independent State
Prem sobre la imatge per veure totes les entrades de les quatre edicions - Click on the image to see all the entries of the four editions

Subscriu-te per rebre les novetats